新《处罚办法》探讨

制作说理式行政处罚决定书

这些要点请注意！

《生态环境行政处罚办法》第五十六条相比于《行政处罚法》第五十九条的规定，生态环境行政处罚决定书的制作提出了新的要求，说理式的执法将正式、全面地进入生态环境执法领域。

说理式行政处罚决定书制作是执法规范化建设的根本要求，是提高执法能力的现实需要，是化解行政争议的重要途径，通过说理，让当事人明白违法的“事理、法理和情理”，以“理”服人，从而减少行政争议的发生。结合实践，笔者认为，说理式行政处罚决定书制作时要围绕“说事理、说情理、说法理”三个方面，才会达到逻辑周密、论证严谨、说理透彻，起到法治教育的现实需要。

本文从三个“说理”来初探说理式行政处罚决定书的制作，生态环境部门要充分认识开展说理式行政处罚决定书制作的现实意义，以新的《处罚办法》实施为起点，认真地做好说理式执法。

说清违法事实和证据的运用

《行政处罚法》第四十条规定，违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。作为行政处罚决定书最基本的要求就是做到违法事实清楚和证据充分。因而在“说事理”上要做到三点：

一是按收集证据来说清违法事实。要坚持证据裁判原则，展开事实的说理，对违法行为的构成要件、因果关系和违法事实的认定过程等陈述清楚。在生态环境行政处罚决定书中，要把所有的违法事实全部叙述完毕，详细阐明违法行为信息，如时间、地点、行为、情节、动机、后果等，使当事人比较系统地理解违法事实的本质。

二是按时间顺序来说清案件过程。坚持时间脉络，从人的认知规律角度，按时间顺序描述违法事实。这样的说理方式优点在于：便于当事人直接、清晰地了解违法事实的时空，对于违法事实易于接受；利于执法人员调查取证，可以根据时间的核心节点，把行为、情节、后果、动机等基本要素系统地进行陈述；便于公众对违法事实更直观的了解，以朴素的眼光来看待案件。

三是按证据特性来说清证据运用。坚持证据特性，规范使用证据，在现行更多的行政处罚决定中，一般只是列举证据，表述为“以上事实有某某证据为证”，对于违法事实、裁量情节需要证据的证明内容未作解释和说明。所以，在证据的说理上，要阐述证据形式和证据所要证明的内容，具体就是坚持证据的合法性、真实性、关联性来证据的来源、种类和证明内容。具体说理要求包括：

叙述证据的来源。这是证据真实性和合法性的要求，详细说明证据提取时间、提供单位，从而判断证据是否为非法证据，是否为事后取得的证据。如“某年某月某日某局制作现场检查笔录1份”，这样的叙述，便于当事人了解证据的调取程序，更容易接受。

叙述证据的证明内容。在叙述时，不能扩大和缩小证据证明的内容，基于证据的本身来证明范围。在目前的实践中，我们建议对每一份证据进行叙述，不建议对证据进行分组归类叙述证明内容。比如“现场检查笔录”和“调查询问笔录”这两种证据在证明主要违法事实时是一致的，但两种证据本身的侧重点不同，从而证明内容的范围也是不同的。

全面的说理证据。处罚决定书对于证据的说理要坚持全面原则，需要说理证据的材料包括：证明当事人身份的材料；证明违法事实及其性质、程度的材料；证明从重、从轻、减轻、免除处罚情节的材料；证明执法程序的材料；证明行政处罚前置程序已经实施的材料；证明案件管辖权的材料；证明环境执法人员身份的材料；其他证明案件事实的材料等。

叙述证据的关联性。在几类证据的运用中，一定注意关联性，通过叙述不同证据的证明内容，从而形成证据链证明违法事实。

说透违法事实的法律适用

行政处罚法定原则是《行政处罚法》的基石，在行政处罚书中必须要有明确法律依据，体现法无明文规定不处罚，做到违法事实和法律依据的一致性。因而，在“说法理”上要做到三点：

一是坚持法定原则，全面、准确地援引法条。处罚决定书中适用法律依据时应当完整地引用定性依据和处罚依据，要做到精确引用能够准确认定违法事实的实体性法律依据。比如《行政处罚法》规定的“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”的法律适用原则时，就要做到准确的引用法条；同时又要引用程序性的法律规定，如加处罚款、权利救济途径的法律依据。

二是坚持明法析理，适当地说明法条。为了利于当事人对于法律依据更好理解，对法律条文进行说明是必不可少的。执法人员对于法律条文进行必需的解释和说明，是需要相当的法律素养的。我们主张结合违法事实来说明法律适用，比如“当事人的建设项目配套建设大气污染处理设施未建成的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格……”这样就可通过事实来说明法律适用的正确，说明引用法律条文对行政处罚有何适用力。

三是坚持三段论，适用逻辑推理演绎。法律三段论具有很强的说服力，在行政处罚中，用三段论来论述违法事实和法律条文之间的联系，能够达到说理教育的功能。

比如，某公司无证排污的行政处罚中，大前提为法律条文，《排污许可管理条例》规定的“未取得排污许可证排放污染物”，小前提是无证排污行为，即“某公司未取得排污许可证的，排放了污染物”。结论便是“违反本条例规定，排污单位有下列行为之一的，由生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”。

说明行政处罚裁量的幅度

《行政处罚法》明确了公正公平原则，执法机关应当向当事人告知裁量所基于的事实、理由、依据等内容。因而在“说情理”上要做到三点：

一是详细说明当事人意见的采纳。对当事人陈述申辩理由、证据或听证的过程、结论和行政机关是否采纳意见的理由、依据，应当详细阐述，当事人放弃陈述申辩或听证的也应予以说明。

二是细化说明行政处罚的自由裁量。包括：坚持裁量的依据，比如前述“无证排污”的行政处罚，可以叙述为依据《浙江省生态环境行政处罚裁量基准规定》规定的排污单位管理类别、排放污染物种类、违法行为持续时间、建设项目地点、环境违法次数、对周边居民或单位等造成的不良影响等因素作出罚款额度；作出从重、从轻、减轻或其他有裁量幅度的行政处罚的，应当在行政处罚决定书中说明法定理由和依据。

三是规范说明行政处罚裁量的程序。包括：说理执法人员对于裁量因素选择和考量的过程；说理最终裁量选择的决定，如表述集体审议时对于基本裁量因素的确定和对从轻、从重等情节的选择合理性的决定。